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房地产登记行政诉讼审理对象的再思考

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发表于 2005-11-19 09:38:42 | 只看该作者 回帖奖励 |倒序浏览 |阅读模式
上海市第二中级人民法院 李金刚



           一、案由的改变:对审理对象的准确把握
    房地产登记机关进行房地产登记类行政案件的案由,司法实践中经历了一个转变过程,即由原先的“颁发房地产权证”改变为现在的“房地产登记”。这一貌似不起眼的转变背后,实质上蕴涵着司法界对此类案件审理对象的更加准确的把握,也同房地产相关的法律规定相吻合。

    行政案件的案由,反映了作为司法审查对象的行政行为的种类。以“颁发房地产权证”作为该类案件的案由,说明审理的对象为颁发房地产权证的行为,相应的,也从房地产权证的角度来思考相关法律问题。案由转变为“房地产登记”,说明司法界已认识到,在该类案件中,具有法律意义的行为是房地产登记行为,也就是说,只要登记行为作出,是否颁发房地产权证,对当事人的权利义务没有法律上的影响。比如房屋买卖中,只要登记机关核准登记,将相关事项登记在不动产登记册上,房屋权利即发生转移,不需等到颁发权证。这种认识上的转变无疑是符合法律规定的,它建立在对登记行为和颁发权证行为二者关系的准确把握上。不动产登记的目的在于公示,通过公开的不动产登记册上的记载,使他人知晓不动产的权利状况,以维护交易的安全。同时,为了权利人行使权利的便捷,登记机关在登记时,为权利人颁发房地产权证,作为享有权利的书面凭证,是否颁发权证事实上会影响到当事人行使权利的便捷性。颁发房地产权证作为登记机关进行登记的附随义务,是登记行为在程序上的自然延伸,它本身对不动产的权利状况没有法律上的影响。以“颁发房地产权证”作为案由,反映出以往片面强调了权证的作用而忽视了登记行为本身,虽然在案件审理过程中,实质上也是对登记行为的合法性进行审查,实体审理要件与现在并无不同,但从不同的角度出发对某些问题的认识可能会有不同的结论。本文将对该类案件中一些比较有代表性的问题予以讨论,希望能对形成正确的认识有所裨益。

    二、换发新证后的审理对象

    房地产权证以旧换新后,当事人不服登记行为提起行政诉讼的,应以哪一个行为作为审理对象?有观点认为,换发新证后,原有的权证被注销,行政行为已经不存在了,应以换发新证的行为作为诉讼标的,起诉人的起诉期限也应从知道新的权证之日起或新权证颁发之日开始计算。

    笔者认为,这种观点不妥。换发新证只是更换了权利凭证,这种状况在房地产登记册上并不予以记载,也就是说,确认房地产权利状况的登记行为并没有发生过变化。因此,行政诉讼仍应以作为权证依据的登记行为作为审理对象,计算起诉期限应以起诉人知道该登记行为内容时或者该登记行为作出时作为起算点。前述观点的不妥之处在于没有认清该类诉讼的审理对象,以颁发权证的行为代替了登记行为。

    三、因权利人称谓变化进行变更登记时的审理对象

    《上海市房地产登记条例》第三十二条规定了变更登记的几种情形,其中第(二)项规定,房地产权利人姓名或者名称发生变化的,应进行变更登记。笔者认为,该种情形下的变更登记行为有其特殊性,即该变更登记行为的意义仅在于反映权利人称谓的变更,不涉及房屋的权利状况。由此,此种情形下利害关系人对登记行为提起行政诉讼也有其特殊性。

    案例一:王甲、王乙系父子关系,两人共同居住于上海山西路公房,后王乙以自己名义购买该公房并办理了产权登记。房屋登记后不久,王乙更改名字为王丙,并持相应的材料申请房地产变更登记,房地产登记机关审核后为其办理了变更登记。后王甲提起行政诉讼,认为其系同住人,王乙购买公房未经其同意,登记机关未尽审核义务,要求撤销房地产登记。

    该案应审查哪一个行政行为的合法性﹖从外在表现形式来看,现对外生效的行为是变更登记行为,应审查该行为的合法性。但以该行为作为审查对象能否为利害关系人有效提供救济呢?依据《上海市房地产登记条例》第三十四条的规定,房地产变更登记的合法性要件为:申请人是房地产登记册记载的权利人;申请变更登记的房地产在房地产登记册的记载范围内;申请变更登记的内容与有关文件证明的变更事实一致;申请登记事项与房地产登记册的记载不冲突。可以看出,该合法性要件与王甲的起诉理由没有联系,且从以上合法性要件审查,变更登记行为是合法的,王甲起诉变更登记行为显然无法获得救济。那么,以前一登记行为作为审理对象,效果如何呢?经审查,前一登记行为违法,按照行政诉讼法司法解释的精神,法院只能判决确认将房产登记在王乙名下的登记行为违法,对于变更登记为王丙的登记行为,因不属于本案的审查范围,自然无法判决撤销,王甲也没有直接达到诉讼目的。笔者认为,可从登记行为效力的角度出发来考虑解决上述问题。从登记行为的外在表现形式来看,登记在王乙名下的登记行为和登记在王丙名下的变更登记行为确实是两个行政行为,应分别诉讼,但从登记的效力来看,房地产的权利人实际上只有一个,是由前一登记行为确认的,后一变更登记行为是前一登记行为效力的延续,它本身只是将权利人称谓的变化反映在登记册上,对于确认权利人没有法律意义,从这个角度出发,对利害关系人王甲而言,在法律上确认房屋权利的登记行为只有一个,即将房产登记在王乙(后更名为王丙)名下的登记行为。因此,在权利人称谓变化变更登记后,如利害关系人对登记的产权人有异议而提起行政诉讼的,可将前后两次登记作为一个行政行为来审理,即在实体上审查前一登记行为的合法性,如合法,判决维持将房产登记在某某(现为XX)名下的行政行为,如违法,判决撤销将房产登记在某某(现为XX)名下的登记行为。

    四、登记行为已不存在时的审理对象

    案例二:刘甲和刘乙是兄弟,A处房屋原属其父所有。其父去世后,房地产登记机关未尽审查义务,将该房产登记在刘甲一人名下。然后,刘甲将该房产出售给王某,房地产登记机关进行转移登记,将该房产登记在王某名下。刘乙得知这一情况后提起行政诉讼,要求确认房地产登记机关为刘甲颁发A处房地产权证的行为违法。

    案例三:黄甲将自己所有的B处房屋提供给儿子黄乙居住,后房地产登记机关未尽审查义务,将该房屋登记在黄乙名下。后遇拆迁,黄乙以产权人身份与拆迁人签订了货币补偿安置协议,该房屋被拆除,登记被注销。黄甲得知消息后提起行政诉讼,要求确认登记机关为黄乙颁发房地产权证的行为违法。

    以上的两个案例中,原登记行为因转移登记或注销登记而不存在,利害关系人能否对该行为提起行政诉讼?有观点认为,这种情形下不能对原有的行政行为提起行政诉讼,因为案例二中原有的房地产权证因房地产转让已经被注销了,行政行为已经不存在,诉讼没有诉讼的标的,刘乙可对后一行政行为提起行政诉讼,法院应以后一行政行为作为审理对象;案例三中房屋已被拆除,房地产登记被注销,对已不存在的房地产登记行为提起行政诉讼没有实际意义,此种情况下行政诉讼没有审理对象。当事人可通过民事诉讼,直接确认其对原房屋的权利。笔者下面分析以上处理方法能否有效地保护当事人的权利。

    案例二中,刘乙如对转移登记行为起诉,按照《上海市房地产登记条例》第三十条规定的房地产转移登记的合法要件“转让人是房地产登记册记载的权利人,受让人是有关证明文件中载明的受让人;申请转移登记的房地产在房地产登记册的记载范围内;申请登记事项与房地产登记册的记载不冲突”来审查,登记机关为王某办理转移登记的行为是合法的,刘乙的诉讼请求无法得到支持,况且刘乙是否有起诉该转移登记的原告主体资格还尚存疑问。假设刘乙通过民事确权诉讼,确认其是A处房屋的共有人,享有50%的产权,在买受人王某为善意有偿的情况下,刘乙无法追回房屋,其只能向刘甲要求相应的价款。如果刘甲没有清偿能力,则刘乙无法得到完全的赔偿。案例三中,黄甲提起民事诉讼,被确认为产权人,但因房屋已被拆除,其只能向黄乙要求返还房屋的转化形式即货币补偿款,如果黄乙已将货币补偿款消费掉,又无力清偿,则黄甲实际上没有得到救济。

    可见,前述方法下,不能充分为房地产权利人提供救济,这值得引起我们反思思考问题的角度。行政行为在形式上是否还存在,能不能作为判断可否提起行政诉讼的前提?笔者认为,不能单纯以行政行为是否还存在作为判断标准。一般情形下,行政行为在起诉之前已经不存在的,不能再对该行政行为提起行政诉讼,但如果行政相对人提起行政诉讼具有诉讼利益,即通过诉讼能为其合法权益提供救济,应允许对已不存在的行政行为起诉,将该行为作为审理对象进行审查,这符合行政诉讼制度设立的目的。上述两个案例中,起诉人对已不存在的登记行为都具有诉讼利益,应当可以对该行为提起行政诉讼。之所以具有诉讼利益,是因为虽然登记行为在形式上不存在了,但其效力并没有消灭,而是转移了。案例二中,原登记行为的效力随着转移登记行为而转移,房屋产权由刘甲转移到王某,刘甲取得相应的房屋价款;案例三中,房屋虽然被拆除,但登记行为的效力随着拆迁安置而转移,黄乙取得了相应的房屋安置款。登记行为效力的转移使得原登记行为与刘乙、黄甲的损失之间具有了因果关系,因为,在正常情况下,如果没有单独登记在刘甲名下的登记行为,刘甲就无法将该房屋出卖,房屋的所有权也不会转移给第三人,如果没有登记在黄乙名下的登记行为,黄甲不可能得不到拆迁安置。故此,原登记行为效力的转移使得对原登记行为提起诉讼具有诉讼利益,行政相对人可以向登记机关要求行政赔偿,法院应以已不存在的登记行为作为审理对象。

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